*Por Erik Nybo

Até a instauração da polêmica sobre a atuação do aplicativo UBER no Brasil, os aplicativos de táxi, atuantes desde 2012,  não haviam sido alvos de uma pauta regulatória.

O UBER é um aplicativo de intermediação de corridas, tal como são os aplicativos de táxi, com a diferença de que não trabalha com taxistas, mas com motoristas particulares. Em razão disso, o UBER defende atuar no segmento do transporte privado individual[1], categoria não regulada pela PNMU e que não deve se confundir com o serviço de transporte público individual remunerado de passageiros, já que esta última seria atividade privativa de taxistas enquanto aquela, não.

A atuação do UBER no país levou à revolta de muitos taxistas. Assim, motivados pela urgência de proibir a atuação da UBER em virtude de pauta política, diversos legisladores municipais passaram a redigir projetos de lei visando a proibir a atuação do aplicativo. No entanto, ao fazerem isso, acabaram incidindo também na regulação dos aplicativos de táxi[2].

Acrescentam-se a esta pressão política algumas questões polêmicas relacionadas aos direitos dos consumidores e segurança, como em um episódio em que um taxista estuprou uma passageira e colocou-se em questão se a corrida havia solicitada por meio de um aplicativo de táxi ou, ainda, o fato de taxistas e passageiros trocarem mensagens de insulto ao utilizar os dados telefônicos disponibilizados pelos aplicativos. Ainda, existe a questão de que taxistas estariam utilizando um aplicativo para fraudar sua posição geográfica nos aplicativos de táxi, de forma a interferir no funcionamento normal de referidos aplicativos de táxi[3].

  • Como foi proposta a regulamentação do setor de aplicativos de táxi

A diferença entre os serviços prestados em âmbito de transporte privado individual e transporte público individual motivou os legisladores a editarem normas específicas para cada um dos serviços. Para além dessa diferenciação relativa ao transporte propriamente dito, muitas vezes os serviços prestados pelos aplicativos de táxi foram interpretados como a prestação de serviço de transporte efetivo ou, ainda, como serviço auxiliar de comunicação (como é o rádio táxi, por exemplo). Além disso, apesar de se tratarem de serviços prestados em nível nacional, o Poder Público resolveu tratar a questão por meio de leis municipais, por entender que existe um interesse local, conforme prevê o art. 30, inciso I da Constituição. Este movimento regulatório municipal também teria como embasamento o art. 12 da PNMU, que dispõe que os serviços de utilidade pública de transporte individual de passageiros devem ser disciplinados pelo poder público municipal.

O Projeto de Lei do Município de Guarulhos nº 3.762/2014, proposto em 01 de setembro de 2014, iniciou esse movimento[4]. Em sua justificativa, o autor do projeto menciona que taxistas de outros municípios estariam utilizando os aplicativos de táxi para angariar corridas no Município de Guarulhos, um dos principais motivos para a regulação proposta. Como se nota na própria redação do texto, há uma confusão clara sobre o funcionamento desses aplicativos, uma vez que o vereador atribui aos próprios aplicativos a possibilidade de utilizar posicionamento georreferenciado fictício, ou seja, possibilitar ao taxista editar a sua localização real, para poder angariar mais corridas[5].

O distrito de Brasília e o Município de Goiânia resolveram basear suas próprias propostas de regulação dos aplicativos de táxi no projeto de lei do Município de Guarulhos, replicando o projeto quase que em sua integralidade. Ao mesmo tempo, os municípios de Recife e Belo Horizonte passaram a editar seus próprios projetos, seguidos por São José dos Pinhais e Vitória.

Em meio a essa corrida regulatória, municípios como São Paulo e Belo Horizonte também passaram a editar leis próprias para regular o assunto, chegando inclusive a limitar o direito constitucional da livre iniciativa ao impor que os aplicativos mantivessem a sede ou suas filiais físicas nos respectivos municípios[6].

Em meio a toda essa movimentação, os municípios de São Paulo e Rio de Janeiro, principais mercados explorados por estes aplicativos, tornaram-se o centro das discussões regulatórias. Em virtude da atuação do aplicativo UBER em referidos municípios, ambos as cidades buscaram coibir a atividade de transporte privado individual remunerado solicitado por meio de aplicativos, pressionadas pelos taxistas[7]. Apesar disso, o aplicativo UBER obteve liminares em ambas as jurisdições[8] que permitiriam a continuidade da prestação de seus serviços.

Especificamente sobre a regulação proposta pelo Município de São Paulo, referido ente inclusive criou nova categoria de táxi para fazer frente aos serviços oferecidos pelo UBER, denominada de “táxi preto”. O táxi preto foi introduzido por meio do Decreto do Município de São Paulo nº 56.489 estipulando que para esta categoria: (i) seriam emitidos 5.000 novos alvarás; (ii) o atendimento ao passageiro só poderia ser realizado por meio de solicitações emitidas por um aplicativo de táxi; (iii) o preço cobrado pode ser variável, limitado a um máximo de 25% acima da tarifa cobrada por um táxi comum; (iv) os veículos utilizados devem ser da cor preta, com ar condicionado de fábrica e com data de fabricação inferior a 5 anos, dentre outros requisitos.

As empresas operadoras dos aplicativos de táxi, por sua vez, seriam obrigadas a se credenciar na Prefeitura, manter sede ou filial no Município e cumprir com requisitos como oferecer meios eletrônicos de pagamento, possuir taxímetro virtual, ferramentas de avaliação do condutor, funcionalidade de sincronização entre passageiro e taxista, cerca virtual, dentre outros, por força das Portarias SMT nº 095 e 111, que regulamentam referido Decreto.

Apesar da criação dessa nova categoria de táxi, o Município também passou a editar uma nova legislação voltada à regulação dos serviços propriamente prestados pelo UBER e também das caronas solidárias, cujo texto foi colocado em consulta pública no dia 29 de dezembro de 2015. Na data de  10 de maio de 2016, em virtude da dificuldade da câmara dos vereadores de São Paulo aprovar a legislação proposta por razões de quórum, o Prefeito resolveu editar o Decreto nº 56.981, o qual regula o uso intensivo do avirio ubano municipal para exploração de atividade econômica privada de transporte individual remunerado de passageiros de utilidade pública, o serviço de carona solidária e o compartilhamento de veículos sem condutor. Dessa maneira, o Município de São Paulo foi o primeiro município brasileiro a efetivamente regular as atividades prestadas pelo UBER, inclusive prevendo a introdução de veículos autônomos.

Em linhas gerais, as propostas de regulação do setor, mencionadas acima, possuem algumas similaridades.

Em primeiro lugar, todas interferem na livre iniciativa das empresas operadoras dos aplicativos de intermediação dos serviços de transporte individual privado ou público ao solicitar a inclusão de funcionalidades nos aplicativos. São exemplos a imposição da obrigatoriedade de listagem de pontos de táxi nos aplicativos, adoção de cerca eletrônica, dentre outras funcionalidades propostas nos projetos de lei ora mencionados.

Em segundo lugar, as normas propostas exigem requisitos para cadastro junto à prefeitura municipal. Cada município exige uma lista de documentos, geralmente associada à uma taxa de cadastramento ou licenciamento.

Em terceiro lugar, algumas normas exigem o estabelecimento de sede ou filial no município que pretende regular a atividade[9].

Em quarto lugar, a maioria expressiva dos projetos de normas que visam regular a atividade é proposta em nível municipal[10]. Isso porque a maioria entende que, sob o art. 30 da Constituição, compete aos municípios legislar sobre os aplicativos de táxi por se tratar de matéria de interesse local e organizar os serviços públicos de interesse local. Em nível local, as leis são propostas pela Câmara Municipal e toda a regulação é proposta por órgãos ligados ao setor de transportes e emanada por meio de decretos do Executivo e ou portarias. Diante disso, a estratégia adotada por diversos municípios foi a de defender que a regulação deve ocorrer em nível municipal. Nota-se que existe interesse arrecadatório dos municípios na legislação proposta para regular o setor.

  • Alternativas às propostas de regulação

O debate sobre a regulação do setor de aplicativos de táxi deveria iniciar-se, antes de tudo, pela análise da necessidade de intervenção do Estado no sentido de regular o setor ou na capacidade de o mercado se autorregular. O próprio economista-chefe do CADE, ESTEVES (2015, p. 12) abordou a questão da desregulamentação do setor de táxi, chegando a afirmar que esta hipótese poderia resultar na “redução generalizada dos custos de deslocamento dentro das cidades”. Apesar disso, também aponta que a desregulamentação poderia ser capaz de gerar resultados indesejados, como o aumento na frota de táxi que, por sua vez, poderia acarretar o desgaste físico dos condutores e o aumento do trânsito nas metrópoles (ESTEVES, 2015, p.17). A Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda, em Nota Técnica, também concluiu pela “necessidade de desregulamentação dos serviços de táxi” (SEAE, 2016, p. 27).

Para tratar sobre a regulamentação do setor é importante entender o que a motiva. A regulação desse setor passa pela preocupação com questões de segurança dos passageiros, proteção dos direitos do consumidor, dinâmica do trânsito e desempenho dos serviços (ESTEVES, 2015, p. 21).

Definidos tais motivos, cabe analisar se a atividade prestada pelos aplicativos de táxi incidiria em alguma das hipóteses que demandariam a sua regulação. É essencial para esta análise a compreensão do serviço que os aplicativos de táxi prestam. Conforme explorado no inicio deste artigo, por se tratarem de marketplaces, a princípio, não se verifica ameaça suficiente a quaisquer das preocupações elencadas como razões que justificariam a regulação do setor.

Como já mencionado anteriormente, os aplicativos de táxi não prestam serviços de transporte de táxi, mas apenas de intermediação. Apesar disso, em virtude do impacto desses aplicativos na demanda dos serviços de táxi, sustenta-se que estes aplicativos introduzem preocupações legítimas do ponto de vista de proteção dos direitos do consumidor e dinâmica do trânsito. A segurança dos passageiros e desempenho dos serviços não configuram razões suficientes para justificar a regulação dos aplicativos, uma vez que estas questões são anteriores à existência de referidas soluções tecnológicas, não sendo razoável transferir uma responsabilidade originaria e anterior de fiscalização por parte das autoridades públicas aos aplicativos de táxi.

A PNMU dispõe em seu art. 12-A que  “o direito à exploração de serviços de táxi poderá ser outorgado a qualquer interessado que satisfaça os requisitos exigidos pelo poder público local”. Portanto, novamente, não há qualquer menção aos serviços eletrônicos prestados pelas operadoras de aplicativos de táxi que justifique a competência municipal para legislar sobre o funcionamento e funcionalidades de softwares.

Fica relegado ao município, conforme o art. 30, inciso II da Constituição, a competência suplementar para regular matérias de interesse local, cabendo à União definir as normas gerais. Dessa maneira, em primeiro lugar, as atividades desempenhadas pelos aplicativos de táxi deveriam ser matéria de regulação em âmbito federal para evitar abusos na ânsia regulatória e arrecadatória dos municípios, sob pena de inviabilizar a inovação e a atividade econômica pretendida pelas operadoras de aplicativos de táxi.

O fato de cada município editar normas com requisitos específicos voltados aos interesses exclusivos da municipalidade, sem levar em consideração os requisitos já solicitados por outras cidades, faz com que os aplicativos de táxi tenham que adaptar seu aplicativo e criar novas funcionalidades exclusivamente para atender aos anseios apresentados por um determinado município. Isso resulta em um elevado custo de desenvolvimento e programação do aplicativo, além de interferir nas estratégias e atividades desenvolvidas pelos operadores do aplicativo, uma vez que estas imposições resultam na necessidade da alteração do próprio produto que está sendo ofertado ao mercado.

Além da questão operacional, a imposição de que o operador mantenha filial ou sede em cada um dos municípios em que atua resulta em uma elevação do custo fixo dessas empresas, já que seria necessário possuir um estabelecimento físico em cada localidade. O objetivo de tal imposição é claro: trata-se de mero interesse arrecadatório. Isso porque, sob o art. 3º da Lei Complementar nº 116, o serviço considera-se prestado no local do estabelecimento prestador.

Conforme o art. 4º da mesma Lei, o estabelecimento prestador é o local onde o contribuinte desenvolva a atividade de prestar serviços, de modo permanente ou temporário, e que configure unidade econômica ou profissional. Conforme os Embargos de Divergência em Agravo nº 1271811/MG, de Relatoria do Min. Cesar Asfor Rocha, “o imposto somente será devido no domicílio do prestador se no local onde o serviço for prestado não houver estabelecimento do prestador”. Logo, se o prestador possui um estabelecimento local, seria obrigado a efetuar o pagamento do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) em cada um dos municípios onde possui referido estabelecimento.

Com essa exigência, o operador seria obrigado a manter uma equipe para faturamento dos serviços realizados em cada localidade, aumentando seus custos com funcionários, além do já inflado custo fixo com a manutenção de filial em cada município onde atua. Percebe-se a atuação clara de algumas grandes empresas no segmento[11] com sede no município de São Paulo. Diante disso, diversos municípios passaram a exigir que estes aplicativos mantenham filial ou sede nas diversas cidades onde atuam. Assim, a  sanha arrecadatória dos municípios, bem como a pauta política no que se refere à regulação do UBER acaba refletindo negativamente na regulação proposta para os aplicativos de táxi.

Fato é que, se a regra geral de cobrança do ISSQN é o local em que o serviço foi prestado, e este conceito, por sua vez, relacionado ao estabelecimento do prestador, o aplicativo de táxi deve ser tributado no local de sua sede, uma vez que é onde encontra-se a maior parte de sua equipe de atendimento, operacional, desenvolvimento de software, servidores, dentre outros. É naquele local onde efetivamente se presta o serviço. O fato de uma pessoa efetuar o download do aplicativo em um município e, por meio dele, solicitar um táxi, não faz com que a prestação de serviço ocorra no local em que se encontra o usuário. A equipe que efetivamente presta o serviço de atendimento, desenvolvimento de software, faturamento, marketing, dentre outras atividades, encontra-se na sede da operadora, local muitas vezes diverso daquele onde encontra-se o usuário.

  1. Considerações Finais

Diante do exposto acima, entende-se que para a sustentabilidade do modelo proposto para o funcionamento dos aplicativos de táxi é importante que estes sejam regulados em nível federal, para evitar que os interesses municipais inviabilizem esta atividade econômica.

Além disso, deve-se efetuar a dissociação do que são fatos a serem regulados no âmbito de transporte e trânsito e o que são fatos a serem regulados no âmbito da tecnologia, sob pena de afetar o produto e a dinâmica de funcionamento das atividades desenvolvidas pelas operadoras de aplicativos de táxi.  Não fosse apenas essa a questão, em muitas das exigências criadas pelas normas que visam regular este segmento não se verificam as legítimas preocupações que ensejariam a necessidade de regulação, quais sejam a preocupação com questões de segurança dos passageiros, proteção dos direitos do consumidor, dinâmica do trânsito e desempenho dos serviços, conforme mencionado anteriormente.

Da maneira pela qual a legislação vem sendo proposta até o presente momento, a regulação pode acarretar a inviabilidade econômica da atividade explorada pelos aplicativos de táxi. Contribui para isto o fato de que os legisladores parecem não entender o funcionamento de referidos aplicativos, o que seria fundamental para regular o setor.

A inviabilidade econômica que a regulação proposta representa para o segmento de aplicativos de táxi ainda ameaça ultrapassar as barreiras desse setor. Como mencionado anteriormente, os aplicativos de táxi são marketplaces e, por esta razão, também são parte do segmento O2O. A forma pela qual a regulação está sendo proposta não ameaça apenas os aplicativos de táxi, mas sim todos os marketplaces e serviços de O2O em virtude da lógica regulatória que se impôs nos projetos de lei apresentados para regular o setor de aplicativos de táxi, conforme expostos acima. Se a manutenção de sede e filial em cada município em que haja um usuário está sendo imposta para aplicativos de táxi, nada impede que a mesma lógica seja imposta aos demais marketplaces e serviços de O2O. Em verdade, o modelo regulatório proposto ameaça a inovação e os serviços de tecnologia no país.

Referências Bibliográficas
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[1] A UBER se posiciona no sentido de que intermedia o transporte privado individual de passageiros por motoristas cadastrados em sua plataforma. Disponível em <newsroom.uber.com/brazil/sobre-as-leis-e-a-uber/>. Acesso em 09 de fev. de 2016.
[2] O caso mais emblemático foi o Projeto de Lei 282/2015, proposto pelo Deputado Distrital Rodrigo Delmasso, o qual foi vetado pelo governador do Distrito Federal, Rodrigo Rollemberg em 06 de agosto de 2015. Disponível em <www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/cidades/2015/08/06/interna_cidadesdf,493540/rollemberg-anuncia-veto-a-projeto-de-lei-que-proibe-uber-no-df.shtml>. Acesso em 09 de fev. de 2016.
[3] Trata-se do uso do aplicativo denominado Fake GPS Location e similares, que possibilitam ao usuário simular sua localização real ao utilizar o aplicativo.
[4] Vale ressaltar que o vereador que propôs o projeto de lei em questão é presidente da Associação Brasileira das Associações e Cooperativas de Motoristas de Táxi (ABRACOMTAXI), sendo as cooperativas de táxi as principais prejudicadas com o surgimento dos aplicativos de táxi que atendem o segmento corporativo, uma vez que estes passaram a representar um novo concorrente que, até então, as cooperativas não possuíam.
[5] Conforme mencionado anteriormente, isso se deve ao uso de aplicativos alheios baseados na alteração da localização georeferenciada do usuário.
[6] Trata-se da Lei Municipal de Belo Horizonte nº 10.900, de 08 de janeiro de 2016 e da Lei Municipal de São Paulo nº 16.345, de 04 de janeiro de 2016.
[7] Referida proibição foi instituída por meio da Lei do Município de São Paulo nº 16.279, de 08 de outubro de 2015 e da Lei Complementar do Município do Rio de Janeiro nº 159, de 29 de setembro de 2015 em conjunto com o Decreto do Município do Rio de Janeiro nº 40.518, de 12 de agosto de 2015.
[8] Trata-se da liminar concedida no Processo nº 2014831-63.2016.8.26.0000 TJSP, de Relatoria do Desembargador Fermino Magnani Filho e da antecipação de tutela concedida no Processo 0373699-21.2015.8.19.0001, em que figura como impetrante do mandado de segurança um dos motoristas cadastrados no UBER na cidade do Rio de Janeiro.
[9] O Decreto nº 2325/16 do Município de São José dos Pinhais exige que os aplicativos possuam sede no Município, criando assim uma reserva de mercado local, já que nenhum dos principais aplicativos possui sede no local. Diverso é o caso dos municípios que exigem a existência de uma filial, como é o caso do Município de Belo Horizonte, por meio da Lei nº 10.900/16, e do Município de São Paulo, por meio da Portaria SMT 111/15.
[10] Exceções são o Projeto de Lei do Senado nº 530/15, Projeto de Lei Federal nº 2632/15 e Projeto de Lei Federal 1584/15.
[11] São elas 99 Táxis, Easy Taxi, Wappa e Vá de Táxi.

ErikErik Fontenele Nybo, fundador da BITS Academy (bitsacademy.com.br). Foi gerente jurídico global da Easy Taxi. Autor e coordenador do livro “Direito das Startups” (Saraiva) e “O Poder dos Algoritmos” (Enlaw) e coordenador do curso “Direito em Startups” no INSPER. Advogado formado pela Fundação Getúlio Vargas. Email: erikfnybo@gmail.com